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          探礦工程在線 > 正文

          地勘單位改革的難點及對策思考

          發布時間:2021年01月13日
          來源:中國礦業報(2021-01-13)作者:趙臘平

          歷經20余年,如何解決地勘行業政事分開、事企分開,始終是地勘行業改革無法繞開的問題。那么,回過頭來看,究竟應當如何評價我國地勘行業的改革探索,哪些疑點、難點需要繼續破解,今后的路應當怎么走呢?

          對地勘行業改革的總體看法

          檢驗地勘行業改革的成效,可以從目標導向,即地勘行業政事分開、事企分開和建立健全“一個體制、兩個體系”的進程來衡量。

          從地勘行業政事分開來看,當初的頂層設計是:中央保留一支承擔基礎性、公益性、戰略性地質勘查任務的骨干力量(組建中國地質調查局)。省一級建立一支基礎性、公益性地質隊伍(省級地質調查機構);將從事資料信息、圖書檔案、博物展覽、環境與災害監測等公益性工作的單位劃出來,由原省級國土資源主管部門管理(信息中心、地質博物館、省級地質環境監測機構等)。各省、自治區、直轄市都要保留一支技術素質較高、精干的地質勘查隊伍,以滿足國家及區域經濟發展對地質勘查工作的需要(地勘局、地質局或地質院等)。將其余地質勘查單位逐步改組成按照市場規則運行和管理的經濟實體(地礦集團或公司)。各工業部門即冶金、有色、輕工、化工、建材等部門所屬地質勘查單位,改組為企業或進入企業集團。武警黃金地質勘查部隊的改革,按照中央軍委和國務院的有關決定執行。

          應該說,隨著由原武警黃金部隊轉隸組建的中國地質調查局自然資源綜合調查指揮中心于2020年8月28日在京掛牌,地勘行業政事分開的目標已基本實現。

          從地勘行業事企分開的情況看,2011年3月23日,中共中央、國務院印發《關于分類推進事業單位改革的指導意見》,應該可以算作地勘行業分類改革的一個標志性分野。從此,地勘行業的事業單位改革不再是孤軍奮戰,而是登上了全國分類推進事業單位改革的列車。

          2011年7月24日,國務院辦公廳出臺《關于印發分類推進事業單位改革配套文件的通知》及9個配套文件,進一步明確了地勘行業改革的方向,為破解地勘單位改革遇到的難題,全面推進與完成地勘行業事業單位分類改革提供了根本遵循和依據。

          從分類改革來看,據中國自然資源經濟研究院的統計,截至2019年,屬地化管理的地勘單位中,大多數?。▍^、市)屬地化地勘單位的分類工作已經基本完成。而中央管理的地勘單位,在國資委的統一管理推動下,按照建立現代企業制度的目標和思路,有的整體已完成企業化改革,有的加快了改企的步伐。

          從建立健全“一個體制、兩個體系”的進程來看,中央或國家層面公益性地質工作管理體制、地質工作體系及地質勘查體系已基本建立。相對而言,地方在這些方面進行了不少有益的探索,取得了明顯進展,但離中央要求還有不小的距離。

          從民生改善與提高來看,據統計,全國地勘單位在職職工年收入已從2006年的1.97萬元,上升到2018年的人均8.68萬元。其中:屬地化管理的地勘單位人均8.92萬元;中央管理的地勘單位人均10.01萬元;其他地勘單位人均7.47萬元。

          可見,從整體情況來看,雖然各方目前對地勘行業改革的路徑尚存不同看法,改革的實際成效離當初的預期也有不小的差距,但改革已經取得實實在在的成果,這也是進一步推進與完善地勘行業事業單位分類改革應有的共識與態度。

          亟待攻克或破解的幾個難題

          在肯定地勘行業特別是地勘單位分類改革取得成效的同時,我們也要清醒地認識到,地勘行業本身具有諸多特點,在改革過程中隨時會遇到新情況,尚有不少難題需要破解與攻克。

          問題一:地質工作納入地方經濟社會發展規劃當中的不多,定位、職能不清,權責不匹配,經費保障機制還不夠健全,難以保障地質工作可持續高質量發展。

          從以公益性為主要取向推進地勘行業事業單位分類改革的省份來看,盡管這些省份已將地勘單位整體歸類為公益一類,或主要劃歸為公益一類、少量劃歸為公益二類,但分類改革后,一些省份出臺的支持地質工作的文件,原則性的提法多,操作性不強,地質工作仍然沒有經常性經費保障。這樣過渡期一過,公益一類地勘單位就可能陷入既無經費保障,也“無事可做”、生產力嚴重浪費的尷尬境地。對于公益二類地勘單位,財政事業費補助逐年下降,目前將地勘單位提供的地質服務事項納入政府購買服務指導性目錄的也很少,加上目前地勘市場有限且同質化競爭激烈,政策上又不允許跨行業經營,公益二類地勘單位也將面臨生存困難。

          問題二:事企分開后,事企單位職工在工資水平尤其是退休之后的待遇方面差別很大,原事業單位人員不愿到企業工作,分流人員“身在曹營心在漢”,不利于地勘事業單位分類改革的順利推進。

          按照有關政策要求,公益一類地勘單位要推進事企脫鉤,職工工資水平按照不高于當地公務員津貼補貼的平均水平確定。劃分為公益二類的地勘單位,事企要分開,收支必須兩條線,事業身份職工在單位所辦企業兼職但不得兼薪。目前,很多公益二類地勘單位所辦企業的骨干人員大多是事業編制。如果將他們的身份轉為企業身份,則面臨著企業和事業養老保險的差異以及退休之后待遇的差別。這是事企分開要解決的一個關鍵問題,也是改革的難點。

          問題三:嚴格意義上的地質勘查工作是一項調查研究工作,很難形成獨立的產業;在地勘延伸服務尚未形成新的業態或穩定市場的情況下,過早地把它們推向市場,不利于培植具有競爭力的新興產業與地勘市場。

          地質勘查工作不是生產,不生產具體的產品,其成果是摸清地質情況(提高的認知),或提供的技術服務,或有關資料、信息,或探明礦產資源儲量,帶有不確定性與風險性。地質勘查工作這種性質,決定它很難成為一個獨立的產業或行業。

          長期以來,我國的地質勘查工作是以財政資金為主要收入來源的,地勘單位過于依賴礦產勘查業務,服務領域狹窄,缺乏創新思維,生產效率難以提升。除了創新能力不足,裝備水平偏低、人才短缺已成為地勘單位能力提升的瓶頸因素。像礦山生態修復、城市地質、農業地質等依托地質技術為基礎的新的延伸服務,雖然受到政府重視,但尚未形成供給側與需求側有機銜接的長效機制。在市場還沒有成熟或者說市場容量有限的情況下,政府部門仍然要采取必要的扶持政策,在項目和經費上給予必要的傾斜,暢通地勘單位發展延伸產業的渠道,培育市場,增強地勘單位在市場上與社會力量公開競爭的能力。

          進一步推進改革的幾點思考與建議

          綜合黑龍江省、湖南省及江西省的情況,并結合掌握的以公益性為主要取向或整體企業化改革的情況,我們不揣冒昧,就進一步推進地勘行業事業單位分類改革,提出幾點思考與建議——

          首先,精準定位,從法規上確立地質工作在經濟社會發展中的職能,保證地質工作的可持續發展。

          這些年來,像地質勘查工作、礦業等國民經濟的先行性、基礎性、戰略性工作或基礎產業,之所以沒有受到應有的重視,其中的原因很多,但不能不說,沒有從法規上明確其定位、性質與職能是其中一個重要的原因。

          因此,對于改革中的地勘行業來說,特別是堅持地質勘查公益性職能與服務支撐作用的省份,除了定位為一類事業單位甚至參公的事業單位外,更重要的是,要爭取在地方性法規制度中明確地勘工作的定位、職能,在省級政府、地市級層面,在地質工作任務和財政資金兩個方面予以安排。

          其次,要摸清“十四五”時期甚至更長一段時期經濟社會發展對地質工作的需求,確定合理的地質工作規模,建立高效的地質勘查工作體系。

          黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》,明確了我國“十四五”時期經濟社會發展主要目標,為地質勘查工作提供了廣闊的空間。這就要求我們,要繼續發揮公益性地質工作在國民經濟建設中發揮基礎性、先行性與戰略性作用;要繼續為國民經濟建設提供可靠的資源能源保障,特別是新興戰略性礦產與清潔高效能源;要繼續為國家的基礎設施建設提供可靠的技術支撐,加強水文地質、工程地質、巖土施工等延伸地質工作;要繼續向生態地質、文旅地質、健康地質、地災防治、國土空間生態修復等服務領域延伸;等等。

          摸清了經濟社會發展對地質勘查工作的需求,還需要對一個地方、一定時期內地質勘查工作的空間或市場進行周密的調查、預測,建立適應地方經濟社會發展的地質工作體系,構建層級分明、相互銜接的地質工作管理體系,在此基礎上,科學、合理地制定地質工作發展規劃,推進地勘行業可持續發展。

          第三,要充分認識到,作為全國事業單位分類改革的一部分,加快推進地勘行業改革是大勢所趨,勢在必行。

          按照中共中央、國務院的要求,分類推進事業單位改革必須在2015年前完成分類,從事生產經營活動的事業單位要在2020年底前穩妥退出事業單位序列,轉變為企業。

          為穩妥起見,2020年2月14日,中央全面深化改革委員會第十二次會議審議通過的《關于深化事業單位改革試點工作的指導意見》強調,深化事業單位改革要堅持試點先行,堅持優化協同高效,改革事業單位機構設置和職能配置,探索實行政事權限清單、機構編制職能規定、章程管理等制度。

          綜合考慮疫情防控因素,中央編辦將試點完成時間延后至2021年6月底,將省級試點方案上報中央編辦時間也作了適當延后。盡管如此,事業單位改革的方向沒有任何改變。

          第四,充分肯定多年來地勘行業改革探索取得的成效,增強信念,不等不靠,按照中央的統一部署積極主動地謀劃、設計與推進改革。

          從地勘行業的改革來說,廣東、寧夏、北京、河北等?。▍^、市)推動堅持地質工作公益性職能的改革,如:河北省將地勘單位整體歸類為公益一類,探索推進經營性國有資產集中統一監管,著手進行經營性國有資產剝離工作;北京市將地勘局更名為北京市地質礦產勘查院,由市政府管理轉隸為市規劃和自然資源委員會管理,主要任務是為政府決策提供地學支撐;內蒙古、陜西探索地勘單位主體企業化,但保留一支較強的公益性地質調查隊伍;遼寧探索地勘單位整體轉企,探索建立法人治理結構和現代企業制度;湖南、江西、黑龍江三省強化地質勘查的公益性職能與服務支撐作用,實施事企分開,另成立從事商業性地質工作的地礦公司或集團。其他?。▍^、市)也因地制宜,積極推動地勘單位事企分類改革,重慶、四川、貴州、云南、青海、新疆等?。▍^、市)已經開始推動事企分開,為進一步改革奠定了基礎。

          第五,解放思想,堅定信心,積極穩妥,以制度化、規范化為核心,以完善現代企業制度為手段,培育一批具有市場核心競爭力的地勘集團。

          整體來看,地勘隊伍實施屬地化管理后,地勘行業經過多年發展,特別是經過幾年“帶事業帽子,走企業路子”的相對寬松期,經濟實力普遍得到了提高。一些省份的地勘單位,其市場項目收益遠遠超過其公益性任務,市場業務成為其重要的收入及利潤來源,職工收入明顯提高。這些單位內部對企業化改革呼聲較高,擁有群眾基礎。還有一些地勘單位,事業單位和所屬企業早已分開運行,下一步,按照現代企業制度,將這些具有一定實力的二、三級單位改制成自主經營的地勘企業也并不太難。

          改企不難,但要做大做強,則難度很大。如何讓改企的地勘單位在市場上站穩腳跟并脫穎而出呢?綜合業內專家的觀點,主要有以下幾種辦法:一是通過完善法人治理結構,來不斷提升市場核心競爭力。二是加強資源整合,發揮集聚效應,轉向高附加值、有競爭力的業務領域。三是通過對資產規模大、行業集中度高、涉及國家關鍵礦產或重要資源的地勘企業的兼并重組,做大做強;對那些具有特色與競爭優勢的中小型地勘單位,則可以通過控股、參股、收購、兼并等方式,推行公司制股份制改革,做精做優。四是建立暢通、多元化的融資渠道,對接國內外的礦業勘探資本平臺,通過投資銀行與證券公司等中介機構,發展多元化的融資方式。五是堅決破除束縛企業發展的體制機制障礙,全面推行高管人員契約化管理,逐步實現經理人職業化,打造科學的薪酬激勵機制,使企業員工的智慧與才華涌流,化為企業發展的無窮動力。

          第六,地勘單位改革要堅持“以人民為中心”的發展理念,讓干部職工享受到發展改革的紅利,并且把干部職工的生活是否得到改善與提高作為衡量改革成敗的重要因素。

          堅持以人為本,以人民為中心的發展理念,滿足人民對美好生活的期待。對于地勘行業來說,包括三個方面的內容:一是要通過推進地勘事業單位分類改革,更好地充分發揮地質勘查工作在資源安全保障、地災防治、生態文明建設方面的支撐作用,使人民群眾感受到地質工作的重要性。二是要通過改革創新,健全地勘單位的激勵機制,激發廣大干部職工干事創業的熱情,保證大多數干部職工從改革中受益,個人的才智得到發揮。三是要保障職工的合法利益,及時回應他們的合理訴求,妥善地解決歷史遺留問題,解除職工的后顧之憂。

          唯其探索不易,改革彌足珍貴

          地勘行業事業單位改革與全國事業單位改革一樣,是一個復雜的系統工程。因為各省資源稟賦情況不一、自然環境與地質災害影響程度不一、各地經濟發展水平不同、對地質工作的需求不一,工程地質項目多寡等情況各異,情況千差萬別,而且改革本身牽涉面廣,既有體制機制問題,也有思想觀念、認識問題,還有歷史遺留問題,尤其牽涉到地勘行業廣大干部職工的切身利益。因此,全國地勘單位改革應當繼續遵循因地制宜、周密設計,步步為營,積極穩妥的原則,不必貪求一蹴而就、一勞永逸。

          目前來看,各地根據具體情況,實行不同的管理模式和運行機制,選擇的路徑也不盡相同??傮w而言,這些改革尚在探索與完善,有待進一步的實踐檢驗。但確定無疑的是,無論是純公益取向,還是堅持其總體公益性取向、實行事企分開,還是整體改企,都是地勘單位改革可供選擇的路徑,也是我國推進事業單位分類改革的題中之意。改革只是手段,實現高質量發展才是硬道理;事企分開只是路徑,改善與提高民生福祉才是目的。

          [責任編輯:shy]

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